Skatter & Välfärd nr. 4/98

Den ekonomiska tillväxten är central för den ekonomiska politiken.

Den offentliga sektorn kan ha positiva effekter på tillväxten genom att tillhandahålla kollektiva nyttigheter som annars inte skulle finnas i tillräcklig mängd, exempelvis rättsväsen, försvar, central förvaltning, infrastrukturinvesteringar, brandkår och allmänna kommunikationer samt delar av utbildningsväsendet. Transaktionskostnader minskas genom regleringar och upprätthållandet av äganderätter.

Den snävaste definitionen av kollektiva nyttigheter som bara innehåller försvar, rättsväsen och central förvaltning kan kosta 5-7 procent av BNP [ Sandberg 1998] . Ett civiliserat samhälle kan dock inte nöja sig med enbart en nattväktarstat. En rad ytterligare funktioner, såsom en rimlig försörjningsgaranti till grupper som inte kan försörja sig själva, en fungerande grundskola och grundforskning, kräver kollektiv finansiering. Finansieringen av kollektiva nyttigheter kräver därför en beskattning på minst 10 procent, i realiteten 25 procent av BNP (jämfört med dagens 54 procent).

De negativa effekterna uppkommer när den offentliga sektorn finansieras genom skatter på transaktioner på marknaden. Negativa effekter uppstår också genom att offentliga utgifter påverkar arbetskraftsdeltagande och sysselsättning. Socialbidrag och a-kassa ger möjligheter till en alternativ försörjning som minskar medborgarnas intresse att förvärvsarbeta på marknaden och höjer lägstlönekrav.

Kapitalskatter driver in kilar mellan individens och samhällets avkastning av investeringar. Bolagens förräntningskrav före skatt ökar för att kapitalskatterna skall kunna betalas. Sparande och investeringar påverkas negativt.

Höga arbetsskattekilar minskar drivkrafterna att arbeta hårt, utbilda sig, avancera på jobbet och deltaga i arbetskraften. Det lönar sig att lura staten och den privata tjänstsektorn bromsas då skatterna stimulerar egenarbete, byteshandel och svart arbete.

En annan viktig skatteeffekt gäller hederligheten i samhället. Ju mer man kan tjäna på att skatte- eller bidragsfuska, smuggla eller svartjobba, desto svårare blir det för medborgarna att stå emot frestelserna och staten måste bygga upp en omfattande skattekontroll.

Det faktum att tillväxtprocessen är komplicerad med många faktorer inblandade som är statistiskt korrelerade med varandra gör det svårt att isolera entydiga effekter av skatter och offentliga utgifter.

Magnus Henreksson m.fl skrev i SNS Konjunkturråds rapport 1994 ett uppmärksammat kapitel om den offentliga sektorn och tillväxten där de presenterade nio studier som alla utom en visar på en signifikant negativ effekt på tillväxten av en utökad offentlig sektor.

Med sammanställningen av studier som grund drog SNS-ekonomerna slutsatsen att en ökning av den offentliga konsumtionsandelen med tio procentenheter förefaller minska den årliga tillväxttakten med så mycket som 1,5 procentenheter.

Jonas Agell, Thomas Lindh och Henry Ohlsson (ALO) invände i Ekonomisk Debatt (nr 4/1994) mot det av SNS-ekonomerna åberopade starka negativa empiriska sambandet mellan tillväxt och offentlig sektor genom att för det första fråga vad den nationalekonomiska teorin egentligen säger. Den grundläggande neoklassiska tillväxtmodellen från 1950-talet betonar sparandets och kapitalbildningens betydelse för tillväxten i ett kort eller medelfristigt perspektiv.

På lång sikt bestäms tillväxttakten i denna modell oberoende av sparkvoten och enbart av exogena faktorer som befolkningstillväxt och teknisk utveckling. Det antagande som förklarar varför förändringar i sparkvoten bara har temporära effekter på tillväxten, är att investeringarna antas ha avtagande avkastning. Ökat sparande ger på kort sikt ökad kapitalbildning och högre tillväxt, men eftersom tillgången på kapital då också ökar kommer avkastningen på nya investeringar att falla. När denna avkastning faller bromsas tillväxten. Sparandet kan därför aldrig fungera som en långsiktig tillväxtmotor; kapitalstocken kan inte långsiktigt växa snabbare än utbudet av arbetskraft som beror på folkmängden och arbetskraftens effektivitet.

I det medellånga perspektivet leder dock lägre skattesatser till ökat sparande, ökat förvärvsarbete, högre effektivitet och högre tillväxt. Detta innebär att modellen förklarar varför olika typer av ekonomisk politik kan förändra nivån på ekonomins långsiktiga tillväxtbana, t ex arbetslöshetens storlek och reallönernas höjd. Däremot påverkas inte banans lutning eller långsiktiga ökningstakt.

I senare års forskning om den endogena tillväxtteorin bestäms även den långsiktiga tillväxttakten endogent. En central tanke här är att produktionen förutsätter mer än bara direkta investeringar i fysiskt kapital och arbetskraft. Investeringar i kunskap och humankapital och i FoU är också viktiga. Skattekilar försämrar effektiviteten i ekonomin och i den endogena modellen får man också permanenta effekter på tillväxten. Skatter som finansierar offentlig konsumtion (t ex utbildning) och infrastrukturinvesteringar kan dock också ha positiva effekter så det är fortfarande en empirisk fråga vilka effekter som dominerar.

ALO ger en litteraturöversikt som koncentrerar sig på studier där majoriteten av länder är u-länder och drar på den basen slutsatsen att det inte går att belägga något entydigt kausalt empiriskt samband mellan tillväxt och offentlig sektor. De genomför också en egen regressionsanalys och visar att sambandet mellan skattekvot och tillväxt är negativt men inte robust därför att det är möjligt att lägga till förklarande variabler som gör att sambandet försvinner. Om man inkluderar den initiala BNP-nivån per capita – kontrollerar för upphinnareffekten - försvinner sambandet mellan skattekvot och tillväxt.

Studier som blandar rika och fattiga länder i en tvärsnittsanalys representerar dock inte ett bra test på vad teorin egentligen förutsäger. De teoretiska resonemangen säger att man bara kan förvänta sig starka samband mellan tillväxt och storlek på offentlig sektor bland länder där den offentliga sektorn överstiger viss tröskelnivå. Inte heller små skillnader i skattetryck bland länder där skattetrycket är förhållandevis lågt, t ex under 40 procent av BNP, spelar troligen så stor roll för tillväxten. När däremot skattetrycket börjar överstiga 40 - eller ändå mer som för Sverige med 50 procent av BNP - kan man förvänta sig starkt hämmande effekter av skattekilar på arbete och kapital.

ALO ifrågasatte att det finns entydiga empiriska samband mellan tillväxt och offentlig sektor men inte att skattekilar och generösa offentliga försäkringssystem kan ge samhällsekonomiska välfärdsförluster. Förlusterna inträffar genom lägre effektivitet i utnyttjande av kapital och arbete. Kommittén för utvärdering av skattereformen konstaterar att skadeverkningarna ökar kraftigt då skattekilen stiger över viss nivå ("Kusken", Agell, Englund och Södersten, 1995). Överskottsbördan är blygsam för skattekilar under ca 50 procent men växer snabbt vid skattekilar över ca 65 procent. Den stiger med kvadraten på skattekilen.

Ytterligare flera empiriska studier stöder hypotesen om ett negativt samband mellan skatter och tillväxt.

Du Rietz [ 1994] fann att skattekilen för en genomsnittlig industriarbetare har en signifikant negativ effekt på tillväxttakten om länderna vägs efter BNP-storlek. En ökning av skattekilen med 10 procentenheter minskar den årliga tillväxttakten i BNP per capita med 0,5 procentenheter.

Agell, Peter Englund och Jan Södersten presenterade i den ovan nämnda "Kusken" en skattad regressionsekvation för Sverige under tidsperioden 1964-90 över det genomsnittliga antalet arbetstimmar för sysselsatta män. Förklarande variabler är skattekilen för heltidsarbetande industriarbetare samt den öppna arbetslösheten (som representerar influens från efterfrågan). Resultatet tyder på att arbetstiderna är känsliga för både arbetsmarknadsläget och skattekilen. Den minskning av skattekilen med 10 procentenheter som inträffade 1989-91 skulle ha bidragit till att öka arbetstiden med 0,5 timmar eller drygt en procent. Samtidigt har effekterna av uppgången i arbetslöshet varit kraftigare så att nettoeffekten blivit att arbetstiden minskat.

Engen & Skinner [ 1997] fann att en stor amerikansk skattereform som sänker skattetrycket 5 procentenheter av BNP skulle öka den långsiktiga tillväxttakten men 0,2 – 0,3 procentenheter per år och drar på basis av ett antal olika länderstudier slutsatsen att en minskning av marginalskatten med 5 procentenheter skulle öka den årliga tillväxttakten med 0,2 procentenheter.

Fölster och Henreksson [ 1997] fann i en noggrann ekonometrisk studie av 23 OECD-länder att den årliga tillväxttakten dämpas så mycket som med 1 procentenhet om skattetrycket stiger 10 procentenheter.

Gwartner, Lawson och Holocombe [ 1998] fann ett kraftigt signifikant negativt samband mellan de offentliga utgifterna och tillväxten för 23 OECD-länder 1969-96.

Tillskyndare av högskattestaten framhåller ibland att den långsiktiga tillväxttakten i klassisk ekonomisk teori endast bestäms av befolkningstillväxt och teknisk utveckling. Men nivån på sysselsättning och reallöner påverkas ändå av sparande och skatter. Och enligt nyare s.k endogen tillväxtteori påverkas även den långsiktiga tillväxttakten av skattekilar. När tillväxtteorin görs ytterligare verklighetsnära och tar hänsyn till möjligheter av svartarbete, egenarbete och försörjning via socialbidrag och a-kassa, bestäms såväl deltagandet i arbetskraften som antalet arbetade timmar per sysselsatt av skatterna.

Den s k upphinnareffekten kan för fattiga länder spela större roll för tillväxten än hämmande skattekilar. Många länder kan växa snabbare än andra enbart genom att kopiera de ledande ländernas teknik. För utvecklade länder med högt skattetryck som Sverige ställs avtagande avkastning på offentliga aktiviteter mot snabbt tilltagande negativa effekter av ökade skattekilar. Det finns för högskatteländer teoretiskt fog att antaga att en ökning av offentliga skatter och utgifter signifikant dämpar tillväxten. De flesta empiriska studier ger också detta resultat.

11 av 13 relevanta empiriska undersökningar visar att det finns ett negativt samband mellan en stor offentlig sektor och tillväxten. Om den offentliga sektorn är 10 procentenheter större (av BNP) synes den årliga tillväxten enligt genomsnittet för de flesta studier bli 0,2 – 0,5 procentenheter lägre och i Sverige sannolikt minst 0,5 procentenheter lägre på grund av den större skattekänslighet som finns när arbetsskattekilarna ligger över nivån ca 60 procent. Enligt Fölster och Henrekssons tunga 1997-studie dämpas tillväxten hela 1 procentenhet per år. Även en uppbromsning av den årliga tillväxten med 0,2 procentenheter spelar stor roll för reallöner och sysselsättning på lång sikt.

De empiriska studierna har främst studerat tvärsnittssamband mellan tillväxt och skattetryck. Agell, Englund och Södersten fann dessutom ett empiriskt samband mellan antalet arbetade timmar och arbetsskattekil i Sverige över skattereformen.

Skatter slår ut sysselsättning i privat sektor men kan på kort sikt finansiera nyanställningar i stat och kommuner så att den totala sysselsättningen inte sjunker. Detta är vad som inträffade i Sverige under 1970- och 80-talet. Denna väg leder dock in i en arbetslöshetsfälla när skattetaket nås och budgetunderskottet måste minskas, vilket den höga arbetslösheten i Sverige fr o m början på 90-talet är ett bra exempel på.

Gunnar Du Rietz

Agell, J., & Lindh T. & Ohlsson, H. [ 1994] , Tillväxt och Offentlig sektor i Ekonomisk Debatt nr 4, 1994.

Agell, J., Lindh T. & Ohlsson, H. [ 1997] , Growth and the Public Sector: A Critical Review, European Journal of Political Economy.

Agell, J.,&. Englund, P., & Södersten, J. [ 1995] , Svensk skattepolitik i teori och praktik, SOU 1995:104, bilaga 1.

Barro, R.. [ 1991] , Economic Growth in a Cross-Section of Countries, Quarterly Journal of Economics, maj.

Du Rietz, G. [ 1994] , Socialstatens finansiering, Timbro.

Engen E.& Skinner J. [ 1997] , Taxation and Economic Growth, NBER Working Paper No. 5826.

Fölster, H & Henriksson, M. [ 1997] , Growth and the Public Sector: A Critique of the Critics, Forthcoming in European Journal of Political Economy.

Holmberg, M. [ 1997] , Den offentliga sektorn hämmar tillväxten, Skatter & Välfärd nr 2 1997.

Jorgenson, D W & Kun, K-Y. [ 1990] , Tax Reform and U S Economic Growth, Journal of Political Economy, vol 98 nr 5.

Leufstedt, S., och Voltaire, F. [ 1998] , Vad säger empirin om skatter och sysselsättning? Rapport från Svensk Handel.

LO [ 1998] , Skatterna, tillväxten och sysselsättningen - Rättvisa och effektiva skatter.

Levine,R. & Renelt D. [ 1992] , A Sensitivity Analysis of Cross-country Growth Regressions, American Economic Review, vol 88.

Sandberg, N. E. [ 1998] , Hur hög måste skatten vara?, Skatter och Välfärd, nr 1 1998.

Slemrod, J. [ 1995] , "What Do Cross-Sectional Studies Teach about Government Involvement, Prosperity and Economic Growth?" Brookings Paper on Economic Activity 2.

SNS [ 1994] , Välfärdsland i ofärdstid, Konjunkturrådets rapport, Tson Söderström, H., Henriksson, M., Hultkrantz, L., Ståhl, I.

Söderström, H T. [ 1994] , Tillväxt och offentlig sektor – slutreplik till Agell, Lindh och Ohlsson samt till Klevmarken

Danne Nordling