Skatter & Välfärd 3/99:

===

Rousseau hävdade att majoriteten alltid har rätt. Påståendet hör till de formuleringar som brukar anföras som bevis på hans stollighet. Att ha rätt är en sak och att vara i majoritet en annan. Så tänker vi oss att det förhåller sig. Och så är det nog, utom då inom politiken. Den som där försöker ifrågasätta majoritetens rätt att styra, står kan man säga, inför en rejäl uppförsbacke. Varför förhåller det sig på det viset?

Det enkla svaret är att majoritetens rätt är en del av demokratin. Idéhistoriskt har nämligen demokratin, både av dess anhängare och dess motståndare, varit förknippad med tre sammanlänkade idéer: folksuveränitet, politisk jämlikhet och majoritetsprincipen. Det är inte allt som demokratin har varit eller kan vara kopplat till, men dessa tre idéer utgör kärnan i den demokratiska föreställningsvärlden. Om man vill ifrågasätta majoritetens rätt måste man således på ett eller annat sätt ta itu med demokratin själv.

Det radikala ifrågasättandet

Det finns i huvudsak två olika sätt att ifrågasätta demokratin och därmed majoritetens rätt: det radikala och det försiktiga ifrågasättandet. I den radikala varianten ställer vi upp ett alternativ till demokratin, en helt annan form av politisk styrelse. Den idépolitiska strategin går då ut på att lansera en ordning som framstår som mera legitim än demokratin.

Det är tre sådana alternativ som (idag) framstår som relevanta. Mot demokratin kan vi ställa anarkin med motiveringen att vi då bättre gagnar friheten. Demokratin må ha sina förtjänster, men även den innebär ytterst sett att vi godtar politiskt tvång. Den enda legitima ordningen innebär att vi undviker politiskt tvång över huvud taget. Mot demokratin kan vi också ställa nattväktarstaten, och då med motiveringen att en sådan begränsad statsmakt – demokratisk eller ej – ger oss ett mera effektivt samhälle. Statens grundläggande funktion är att svara för de spelregler som långsiktigt garanterar en gynnsam välfärdsutveckling. Och mot demokratin kan vi slutligen också ställa meritokratin eller väktarstaten, vilken motiveras med att beslutsfattandet då blir mera upplyst än i en folkstyrelse. Goda politiska beslut fordrar kloka beslutsfattare, vilket inte nödvändigtvis motsvaras av en förmåga att göra sig populär hos breda folklager.

Så ungefär ser alternativen ut. Varför för man inte fram något av dessa när man vill ifrågasätta majoritetens rätt? Den filosofiska anarkismens tragiska öde är att den inte ens klarar av att vinna på hemmaplan. Även om vi enbart är intresserade av att värna om friheten, har vi goda skäl att frångå en strategi som till varje pris slår vakt om friheten själv. Frihetens försvar och långsiktiga värn kräver vissa eftergifter (ett slags investeringskostnader). Demokratin framstår härvidlag som den mest rimliga avvägningen mellan frihet och tvång.

Tanken att den goda styrelsen primärt kännetecknas av dess innehåll snarare än formerna för beslutsfattandet finns i flera varianter. På 1970-talet var det vänstern som här tillhandahöll ett alternativ till demokratin. När besluten inte gick rätt väg, var man beredd att offra demokratin. När det ställdes på sin spets tog klasskampens krav och den sociala rättvisan överhanden. Den "sanna" demokratin kunde avläsas i politikens innehåll snarare än dess former. Sedan någon gång på 1980-talet är det en helt annan ideologi som erbjuder oss detta slags innehållsliga alternativ. I den goda politiska styrelsen, som helst men inte nödvändigtvis bör vara demokratisk, ägnas all möda åt att värna om marknadens spelregler. Därmed främjar vi på bästa sätt effektiviteten och därmed den samlade välfärden i samhället.

Detta sätt att resonera har visst fog för sig. Ingen torde bestrida att marknadens mekanismer har påtagliga förtjänster från informations- och incitamentssynpunkt. Men få är ändå beredda att försvara en ordning där resultatet av marknadens osynliga hand över huvud taget inte korrigeras. En av de mest grundläggande skiljelinjerna i modern politik gäller just denna avvägning. Hur mycket skall politiken korrigera? Och vad kan och bör göras utan att marknadsmekanismerna skadas? Exakt hur denna gräns ska dras har vi inget säkert svar på. Och i avsaknad på ett sådant svar förlitar vi oss på demokratin. Det blir majoritetens uppfattning som får fälla avgörandet om det i ett visst läge är ändamålsenligt att frångå eller korrigera marknaden. Marknaden kan enligt detta sätt att resonera aldrig bli mer än villkorligt frigiven.

Störst chans att hävda sig gentemot demokratin har då kanske expertväldet, meritokratin. I praktiken är det nog redan en sådan ordning vi har, skulle man kunna hävda. I den "reellt existerande" demokratin är det eliter, och i bästa fall experter, som fattar de avgörande besluten. Så kan det nog vara. Men en äkta efterföljare till Platon, en som förordar en genuin väktarstat är knappast nöjd med vår nuvarande ordning. Hos oss måste ju trots allt de beslutande eliterna underkasta sig folkets dom vart fjärde år. I en väktarstat härleds däremot rätten att fatta beslut för kollektivet på ett helt annat sätt. Beviset för beslutskompetens är att man blivit utvald i något slags utbildnings- eller karriärsystem snarare än vald i en demokratisk procedur.

Vad är det då för fel med att låta experterna styra? Vissa anser inte alls att det är något fel. Moderna varianter av Platons väktarstat är nog också politiskt sett det enda tänkbara alternativet till demokratin. Här och var i världen samlar man sig, åtminstone för en tid, bakom tanken att religiösa eller ideologiska kriterier är en bättre grund för ledarskap än folkets förtroende. I västvärlden framstår detta idag som mindre sannolikt. Det skulle i så fall snarast vara något slags management-filosofi som kunde utgöra en tänkbar grund för en icke-demokratisk politisk ordning. Men problemet är just att de flesta av oss inte anser att politik kan reduceras till sanningsfrågor som kan avgöras av experter, oavsett vari denna expertis skulle bestå av. De historiskt bevandrade och de minnesgoda lägger dessutom till ytterligare ett argument mot expertväldet. Faran är att den välvilliga och upplysta despotin så småningom utvecklas till en regelrätt tyranni.

Slutsats: Det radikala ifrågasättandet må erbjuda en del intellektuella lockelser, men det förefaller inte vara någon politiskt gångbar strategi. Inte ens om demokratins motståndare – de som förespråkar anarki, nattväktarstat eller expertvälde – får ange villkoren för en jämförelse, kan de presentera några riktigt övertygande argument. För demokratin och för majoritetsprincipen är det dessutom fullt tillräckligt att vi är osäkra, att vi inte riktigt vet vilket system som är det bästa. I en sådan osäker situation är det nämligen rimligt att vi tillgriper den uppenbara lösning som innebär att vi delar lika. Tillämpad på den politiska maktens fördelning innebär det att alla ska ha samma chans att få sin vilja igenom. Vi förordar således majoritetsprincipen.

Frågan blir då vad ett mer modest ifrågasättande har att erbjuda. Finns det någon möjlighet att tämja majoritetsväldet utan att gå så långt som att ifrågasätta demokratin som sådan?

Det försiktiga ifrågasättandet

Vi har nu kommit dithän att vi kan låta demokratin – kombinationen av folkvälde, politisk jämlikhet och majoritetsprincipen – tjäna som utgångspunkt. Vi ska pröva om den premissen är förenlig med att vi inför restriktioner på demokratin. Från idéhistorisk synpunkt innebär det att vi konfronterar demokratin med det konstitutionella tänkandet, som i grund och botten går ut på att tämja den politiska makten. Det handlar för vår del om att tämja folkmakten eller, mer precist, om att inskränka på majoritetsprincipen. Frågan är då hur långt vi som övertygade demokrater är beredda att gå. Vad slags konstitutionella arrangemang är vi beredda att acceptera utan att vi därmed blir tvungna att svika demokratins ideal?

Ett lämpligt sätt att ge struktur åt det fortsatta resonemanget är att i tur och ordning beakta olika slags konstitutionella tekniker och för var och en av dessa pröva om det finns tillräckliga skäl att inskränka på majoritetsprincipen. Vi kan därvidlag särskilja tre olika varianter eller aspekter av konstitutionalism. I syfte att tämja den politiska makten kan den bindas till vissa specifika procedurer, begränsas till sitt omfång eller innehåll och balanseras av motmakter. Skälet till att vi tillgriper ett eller flera av dessa arrangemang kan sedan utifrån demokratins synpunkt vara endera positivt, neutralt eller negativt, beroende på om syftet är att främja eller undergräva folkstyrelsen.

Vi har därmed nio olika tänkbara fall att fundera över:

Hur påverkas demokratin?

Naturligtvis finns det ingen anledning att motsätta sig konstitutionella arrangemang som kan ges en från demokratisk synpunkt positiv motivering. Frågan är här snarast om det finns några sådana regler över huvud taget. Detsamma kan rimligen sägas om mittenkolumnen. Om det finns konstitutionella arrangemang som är neutrala i förhållande till majoritetsprincipen, borde demokraten inte ha något att invända, åtminstone inte som demokrat. På motsvarande sätt borde man tycka att demokraten självklart bör motsätta sig konstitutionella lösningar som har ett negativt syfte. Fullt så enkelt är det emellertid inte.

Det är i en viss mening självklart att även den demokratiska makten måste vara bunden (3). Folkviljan framträder inte automatiskt, oförmedlat, utan fordrar något slags procedurer för att kunna omsättas i konkreta beslut. Det finns en rad olika tekniker (valsystem och voteringsmetoder) som kan nyttjas för detta och flera av dem är likvärdiga från demokratisk synpunkt. Det är emellertid inte alls svårt att tänka sig hur procedurregler också kan nyttjas för att inskränka på demokratin. Krav på kvalificerad majoritet och i extremfallet vetorätt är effektiva tekniker för att motverka att majoriteten får sin vilja igenom. Det enda rimliga skälet från demokratins synpunkt att acceptera en sådan ordning är att demokratin själv står på spel. När beslut fattas om att modifiera de demokratiska spelreglerna brukar vi också godta vissa inskränkningar av majoritetsprincipen. Det mest sympatiska sättet att åstadkomma detta är emellertid de regler som påtvingar folket extra eftertanke – en ändring av grundlagen fordrar två likalydande riksdagsbeslut med val emellan.

Av vilka skäl kan vi då tänka oss att acceptera en begränsning (6) av vad majoriteten tillåts besluta om? Frågan är på sätt och vis paradoxal. Föreställningen om mänskliga fri- och rättigheter är ju starkt förknippad med demokratins historia. Men samtidigt förhåller det sig faktiskt på det sättet att rättigheter är tänkta att fungera som ett slags politiska trumfkort som blockerar varje annan politisk viljeyttring, dvs även majoritetsviljan. Den vanliga tanken är emellertid att vissa fri- och rättigheter ändå bör uppfattas som en del av demokratin, nämligen de politiska rättigheter som värnar om medborgarnas medverkan i den demokratiska beslutsprocessen. Typexemplen är rösträtten och vissa opinionsfriheter. Olika sociala och ekonomiska rättigheter – oaktat att de i övrigt kan vara välmotiverade (rätten till utbildning är här det främsta exemplet) – bör däremot inte infogas i demokratin. Det finns emellertid ytterligare ett slags begränsning av majoritetsprincipen som demokrater bör acceptera. Sådana grundläggande rättigheter som värnar om människovärdet – typexemplen finns inom rättsväsendet – kan också sägas värna om demokratins eget värdemässiga fundament. I strikt mening handlar det emellertid om ett slags negativ konstitutionalism.

Och slutligen, finns det skäl att godta motmakter också till den demokratiskt förankrade makten (9)? Det enkla svaret är att demokratin mycket väl kan godta maktdelning, men regeln bör då vara att de olika maktorganen i så fall bör vara demokratiskt förankrade. Det må finnas skäl som talar för och emot parlamentarism, och för och emot presidentialism. Och det kan finns anledning att förorda enhetsstater framför federationer, eller tvärtemot. Men från demokratisk synpunkt är det egalt vilket vi väljer, för så vitt demokratins principer präglar varje del av systemet.

Slutsats: Om man vill tämja majoriteten utan att tillgripa icke-demokratiska medel, kan man enklast åstadkomma detta genom att fundera ut hur man får till stånd en annan majoritet med motsatt uppfattning. Ett sådant arrangemang lämpar sig dock föga för tillfälliga taktiska manövrer, utan förutsätter en politisk hållning av mer långsiktig och principiellt karaktär.

Majoriteten har nästan alltid rätt

De flesta som är missnöjda med demokratins sätt att fungera vill inte ersätta den med något alternativt system. Att det radikala ifrågasättandet framstår som en politisk återvändsgränd är därför inget bekymmer. För oss som bekänner oss till demokratin är det ju tvärtom något glädjande.

Missnöjet med demokratin brukar som regel röra mer konkreta och specifika angelägenheter. Det brukar gå att reducera detta till att majoriteten i dessa frågor fattar som man tycker fel beslut – i vissa fall är det lika med inget beslut alls.

I vissa länder (högskattelandet Sverige hör dock inte hit) uppfattas det som ett stort problem att majoriteten då och då tar sig an nya uppgifter. I andra länder och i andra sammanhang är det i stället underlåtenhetssynder som i första hand lyfts fram som problem. Den som inte riktigt litar på majoritetens förmåga att fatta rätt beslut har dock små möjligheter att ifrågasätta den inom ramen för demokratin.

Konstitutionalismen erbjuder en rad tekniker ämnade att tämja majoritetsviljan. Det brukar sägas att konstitutionalismen bör uppfattas som ett slags kollektiv självbindning, som en väg för folket att långsiktigt och sett till helheten främja sitt eget beslutsfattande. Problemet är emellertid att flertalet konstitutionella tekniker egentligen innebär att tidigare generationer tillåts utöva extra stort inflytande över de kommande. De döda ges särskilda rättigheter, som Thomas Jefferson skulle ha uttryckt saken. Kvar står egentligen bara tre fall där konstitutionalismen bör tillåtas hämma majoriteten: demokratins egna spelregler, demokratins värdemässiga fundament och folkets egen oförmåga att inta en entydig position med påföljd att det finns två skilda majoriteter som står mot varandra.

För den som är missnöjd med majoritetens beslut eller misstror folkets förmåga att fatta rätt beslut, finns emellertid en helt annan lösning. Den metod som demokratin själv förordar är argumentation i sak. Demokratin innebär att majoriteten alltid ges rätt, men majoriteten kan ändra sig. Åtminstone i efterhand kan majoriteten erkänna att det har fattats fel beslut. Demokratiskt beslutsfattande bygger på tanken att sådana misstag ska gå att korrigera.