Skatter & Välfärd 1/99:

Debatten om demokratins räckvidd:

Anders Ehnmark har i Skatter & Välfärd nr 4/98 pekat på problemet med demokratins räckvidd. Om denna räckvidd är obegränsad kommer den i konflikt med den enskildes fri- och rättigheter. Men Ehnmark kan trots detta inte se att någon av hans tre antydda begränsningsmöjligheter är särskilt realistisk.

Det konkreta exempel som Ehnmark har diskuterat gäller en skattefinansierad lyxbåthamn i Danderyd där även låginkomsttagarna i kommunen får vara med och betala trots att de inte har en rimlig chans att utnyttja förmånen [Ehnmark 1998 a och b]. Att den välbeställda majoriteten borde låta bli att exploatera den fattiga minoriteten på det exemplifierade sättet kan vi vara överens om. Frågan är bara om det finns praktiska möjligheter att i grundlagen begränsa majoritetens egoism (dvs. att gynna en grupp på en annans bekostnad). Ehnmark pekar på tre vägar som han dock samtidigt avråder bestämt ifrån att beträda:

För att börja med den sistnämnda vägen kan vi konstatera att just i detta fall skulle knappast ett grundlagsförbud att höja skatten över en viss nivå hjälpa mot ett otillbörligt favoriserande av vissa medborgargrupper i en inte alltför stor skala. Dessutom förefaller det rent allmänt ganska lätt för politikerna på det nationella planet att kringgå den praktiska effekten av maximerade skattesatser genom att börja ta betalt för den offentliga sektorns verksamhet utan att sänka skattesatserna. Om villkoret för pension i framtiden t.ex. blev att man betalat frivilliga egenavgifter skulle ju dagens skatter till pensionssystemet kunna användas för att betala gratis båthamn åt alla som bor i kustorter utan att skatterna behövde höjas.

Är då en mer omfattande rättighetskatalog en bättre framkomstväg? Det är svårt att se att fler eller mer detaljerade rättigheter av politisk art skulle kunna utgöra ett hinder mot att ta ut skatt för vissa ändamål. Jag kan inte se annat än att Anders Ehnmark tagit miste när han anger fler rättigheter som en tänkbar väg att begränsa majoritetens egoism. Man kan i och för sig tänka sig att Ehnmark haft i åtanke Robert Nozicks syn på rättigheterna som är så rigorös att staten inte får ta ut skatt för något annat än skydd för de egna medborgarna. Men det beror inte på någon särskilt detaljerad rättighetskatalog utan på att kompetensområdet för demokratiska beslut är starkt begränsat i Nozicks modell.

Vad frågan egentligen gäller blir därför vilka möjligheter det finns att i grundlagen stadga regler som förhindrar politiska majoriteter från att fatta beslut som enbart ligger i majoritetens intresse därför att minoriteten får det sämre genom besluten. Det handlar alltså inte om den typ av frågor som berör olika utformningar av kollektiva nyttigheter - t.ex. huruvida försvaret skall vara uppbyggt på ytstridskrafter eller luftförsvar. Sådana frågor gäller gemensamma angelägenheter. Något beslut måste fattas och då gäller majoritetsregeln i en demokrati. Man kan anta att majoritetens representanter gör en mera rimlig bedömning av hur beslutet bör utformas än en monark eller diktator.

När det gäller offentlig verksamhet som till sin natur inte är kollektiv föreslår professor Bo Rothstein i S&V 4/98 att staten skall tillämpa Dworkins princip om lika omtanke och respekt. Det "betyder att staten inte får fördela resurser ojämlikt därför att man anser vissa medborgare vara värda mer än andra" [Rothstein 1998, sid 54]. Rimligtvis skulle denna princip tillämpad i praktiken både sätta stopp för utdelandet av skattefinansierade förmåner endast till vissa grupper och en fördelningspolitik som lade bördan endast på vissa medborgargrupper och undantog andra.

Faktum är att den svenska grundlagen redan innehåller ett stadgande av detta slag: I regeringsformens andra paragraf anges att det grundläggande målet för den offentliga verksamheten skall vara "den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd". Observera att det inte står att det är "medborgarnas" eller "allmänhetens" eller "invånarnas" välfärd som är målet utan "den enskildes". Det betyder rimligtvis att demokratins räckvidd upphör när någon åtgärd inte syftar till att förbättra den enskildes välfärd i betydelsen av en godtycklig persons välfärd.

Förutom kollektiva nyttigheter kan staten med regeringsformens synsätt handha sådant som sjukvård, utbildning, pensioner, sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och liknande som kommer den enskilde tillgodo. Alla som t. ex. avtvingas en skatt till sjukförsäkringen får finna sig i detta så länge pengarna kan gå tillbaka till den enskilde om sjukdom skulle inträffa. Det hjälper alltså inte att vissa personer med avsevärt sparkapital kunde hävda att de inte behöver en försäkring mot inkomstbortfall vid sjukdom. Men skulle pengarna gå till någonting annat än inbetalarens välfärd sätter 2 § i RF uppenbarligen stopp för sådana avsikter. Politikens räckvidd sträcker sig inte så långt att staten skulle ha rätt att beskatta den enskilde för att gynna någon annans välfärd. Taket på 7,5 basbelopp (279.000 kr) i maximal årslön som är skyddad i sjukförsäkringen borde därför vara grundlagsstridigt eftersom inbetalningarna numera inte upphör vid samma takbelopp. En del av vissa medborgares sjukförsäkringsavgifter används i strid med 2 § till andra medborgares förmåner.

Om "välfärd" tolkas som en samlingsbeteckning för både social och materiell välfärd föreskriver 2 § i RF underligt nog också att målet för den offentliga verksamheten är att handha sådant som produktion av mat, kläder, bostäder, TV-apparater och bilar. Formuleringen är klumpig och olycklig. Om syftet är att slå fast att Sverige skall vara ett välfärdssamhälle med lika omtanke och respekt för alla, borde det räcka att stadga att målet för den offentliga verksamheten skall vara dels att tillgodose grundläggande behov av kollektiva nyttigheter som är till fördel för alla, och dels tillgodose att den enskilde har möjlighet att försäkra sig mot inträffandet av sådana sociala omständigheter som väsentligt sätter ned den enskildes försörjningsmöjligheter.

Den senare målsättningen innebär att staten åtminstone skall garantera att något slags socialförsäkringssystem existerar även om staten inte själv ombesörjer driften. På detta sätt skulle alla kunna garanteras grundläggande resurser i livets olika skiften ungefär som Bo Rothstein förordar i enlighet med nobelpristagaren A. Sen [Rothstein 1998].

För att ytterligare klargöra statens uppgifter kunde man i enlighet med Knut Wicksell [1896] föreskriva kvalificerad majoritet vid fastställandet av vad som verkligen skall anses vara kollektiva nyttigheter. Dessutom kunde principerna om "lika omtanke och respekt" tydliggöras med någon formulering om förbud mot favorisering, diskriminering och omfördelning med hjälp av offentlig verksamhet. Här uppkommer dock ett problem med att det rimligtvis finns ett praktiskt behov av en begränsad inkomstomfördelning i enlighet med en av de flesta accepterbar princip. Diskussionen om hur långtgående denna omfördelning egentligen bör vara pågår för fullt i S & V. Men redan nu borde vi kunna slå fast att formuleringen i 2 § RF som implicerar förbud mot all omfördelning är olämplig. För den skull behöver det inte vara omöjligt att förhindra majoritetsegoism genom stadganden i grundlagen.

Ehnmark, A. [1998 a]: Majoriteten har rätt att låta minoriteten bidra till de rikas båthamn, Skatter & Välfärd nr 1, sid. 87;

- [1998 b]: Demokratins räckvidd, Skatter & Välfärd nr 4, sid. 49;

Rothstein, B. [1998]: Vad får majoriteten göra? Skatter & Välfärd nr 4, sid. 51-58;

Wicksell, K. [ 1896] : Über ein neues Prinzip der gerechten Besteuerung ur Finanztheoretische Untersuchungen, svensk översättning Om en ny princip för rättvis beskattning, Timbro AB 1987

Innehållsförteckning för 1998

Danne Nordling