Skatter & Välfärd 4/99

Den otämjda demokratins problem

Den enkla majoritetsregeln leder till att majoriteten alltid väljer dels utfall som ger den egna gruppen störst förmåner trots att detta blir en börda för minoriteten. Med en s.k generalitetsprincip kan det optimala utfallet för alla befrämjas, menar ekon dr Niclas Berggren, City-universitetet (niclasb@cityuniv.se), och ekon dr Fredrik Bergström, Handelns Utredningsinstitut (fredrik.bergstrom@hui.se)

==========

Niclas Berggren och Fredrik Bergström

 

Inte minst i Sverige tycks många mer eller mindre stipulera att demokrati bygger på beslut med en relativt oinskränkt enkel majoritetsregel. Senast presenterade Jörgen Hermansson (Skatter & Välfärd, 3/99) en analys av alternativa styrelseskick och demokrativarianter vari han fastnade just för detta, att den enkla majoritetsregeln i stort sett är tillfredsställande och, till skillnad från mer sammansatta alternativ, genuint demokratisk. Vi har här för avsikt att problematisera den synen och argumentera för ett rikare demokratibegrepp, som innefattar mekanismer och regler för att komma tillrätta med en del av de problem som Hermanssons demokratiideal enligt vår mening ger upphov till.

 

Vad är folkvilja?

Låt oss börja med att anknyta till Hermanssons demokratiteoretiska resonemang, som i hög grad utvärderar attraktiviteten i olika konstitutionella arrangemang på basis av hur väl de uppfyller det han uppfattar som "folkviljan". I hans värld realiseras denna bäst genom enkla majoritetsbeslut, fattade inom ramen för ett nödvändigt minimum av regler. Problemet är dock att begreppet folkvilja är komplext, av åtminstone fem skäl.

För det första menar vi att det är legitimt och centralt att ställa frågan vad det kollektiva (d v s det demokratiska) beslutsfattandets domän skall vara. Bör vi tillåta en enkel majoritet att besluta om allt – eller är det rimligt att helt låta folk, via t ex marknadens och det civila samhällets beslutsmekanismer, låta sin privata vilja få genomsyra tillvaron på många områden, oavsett vad en tillfällig enkel majoritet tycker? Ett exempel är penningpolitiken: en oberoende riksbank har skapats för att den domänen inte visat sig lämplig för opinionskänslig partipolitik. Givet att man konstitutionellt har definierat vad politiken får besluta om, blir nästa fråga hur de besluten skall få fattas.

För det andra uppkommer frågan vilket folk som avses: tas t ex hänsyn till kommande generationer på ett tillräckligt sätt? Om en enkel majoritet tillåts ackumulera en enorm statsskuld som andra får ta över, är det ett utslag av folkviljan eller ej?

För det tredje finns risk för minoritetsförtryck då den enkla majoritetsregeln används tämligen oinskränkt. Hur ges minoritetens vilja uttryck i den demokratiska processen? Är det i enlighet med folkviljan att systematiskt exploatera en viss mindre grupp? (Detta åskådliggör ett problem med demokratisk röstning: att alla har en röst, vilket omöjliggör för intensiteten i olika individers preferenser att komma fram. Om en enkel majoritet vill något med viss ljumhet, och en stor minoritet starkt vill förhindra detta, är beslut i enlighet med den förras vilja mer i linje med folkviljan?)

För det fjärde har inte människor nödvändigtvis oförändrade preferenser över tiden. Sett i ett dynamiskt perspektiv, är det i enlighet med folkviljan att det en enkel majoritet röstade för vid en viss tidpunkt blir gällande även då samma personer senare kan beklaga att det inte fanns spärrar för beslutet? Eller realiseras "den dynamiska folkviljan" bättre i ett system med mer av institutionellt frammanad eftertanke?

För det femte föreligger det, genom intressegruppers inflytande, en risk för att en enkel majoritet inte alltid agerar till gagn för allmänintresset. Detta har bl a sin grund i den rationella okunskap som präglar stora delar av väljarkåren och som försvårar en effektivt folklig demokratisk kontroll. Den allmänna folkviljan kan därför gynnas av skydd mot att den politiska processen inte lika enkelt tillåts fatta vilka beslut som helst.

Dessa fem sätt att problematisera den folkvilja som demokratin skall implementera menar vi ger en logisk grund för att ifrågasätta en demokratisyn som avvisar mekanismer för att begränsa eller, i vissa fall, ersätta den enkla majoritetsregeln. Vi anknyter här bl a till grundtanken med Knut Wicksells enhällighetsprincip för offentligt beslutsfattande, liksom till James Buchanan och Gordon Tullock. De visar, i The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy (The University of Michigan Press, 1962), att den kollektiva beslutsregel är optimal som minimerar summan av den förväntade kostnaden för att beslut genomförs som individerna ogillar och den förväntade kostnaden för att de beslut individen gillar inte genomförs. Det finns inget teoretiskt skäl att tro, att denna regel sammanfaller med den enkla majoritetsregeln.

 

Konsekvensanalys är nödvändig

Framförallt menar vi dock att Hermanssons synsätt lider brist på konsekvensanalys. Demokratin får, som vi ser det, sin yttersta legitimitet i att den bättre än andra alternativ ger medborgarna ett gott liv, såsom de själva subjektivt utvärderar det. Den är med andra ord att föredra för att den ger upphov till bättre konsekvenser, i termer av mänskligt välmående (långt ifrån bara materiellt baserat), än andra styrelseskick.

Men precis som detta perspektiv utgör grunden för ett försvar av demokratin som system, jämfört med t ex anarki och meritokrati, kan det med fördel också tillämpas på olika demokratiska alternativ. Det finns inget som a priori säger, att den enkla majoritetsregeln alltid är en bra metod för att, inom demokratins övergripande ram, realisera största möjliga tillfredsställelse av medborgarnas önskemål över tiden. Vilket demokratiskt alternativ som väljs bör alltså i första hand inte utgå från några stipulerade, heliga principer, utan från en analys av hur verkligheten är beskaffad och vilka metoder som, utifrån detta, bäst kan förväntas ge goda resultat. Vi menar t o m att andra utgångspunkter kan utgöra ett hot mot demokratins långsiktiga legitimitet och överlevnad.

"Helig" demokrati skapar misstro

Förespråkar man ett visst slags demokrati för att den, på rent abstrakta grunder, är ädel eller helig, oavsett konsekvenser för människors välmående, riskerar man att generera misstro mot demokratin som system. Härvidlag är det väsentligt att inse och erkänna att det finns olika demokratiska alternativ, vilket inte minst den mångfald av konstitutionella arrangemang som finns runt om i världen illustrerar. Det alternativ bör väljas som förväntas ge bäst konsekvenser. Förvisso är ödmjukhet påkallad inför detta slags analys, som måste betraktas som en del i en mycket långsiktig experimentell process. Vi konstaterar dock att Sverige har strukturella problem, både på ekonomins område och vad gäller politikens legitimitet, och det kan bara gagna demokratins styrka, att vi funderar mer förutsättningslöst och flexibelt kring möjliga konstitutionella reformer, som kan ge ett politiskt system som fattar beslut som gör medborgarna mer tillfredsställda, både med hur ekonomin och politiken fungerar.

Instrumentell syn på demokratin

Med risk för att förenkla, låt oss illustrera detta vårt sätt att se på demokratins grunder och på konstitutionell analys i Figur 1, där vårt synsätt också kontrasteras med Hermanssons.

 

Figur 1. Det konstitutionella valets logik

 

Vi menar att vi står för en instrumentell demokratisyn, medan Hermansson tycks förespråka ett visst slags demokrati för att den har intrinsikalt, konsekvensoberoende värde. I någon mening stipulerar han hur demokratin skall vara utformad. Om vi väljer den instrumentella synen på styrelseskick, blir nästa val att ta ställning till vilket övergripande system som ger bäst konsekvenser för medborgarna, såsom de själva ser det. Där är vår övertygelse, att demokratin (D) är överlägsen anarkin (A), meritokratin (M) och den odemokratiska nattväktarstat (N) Hermansson beskriver. Här föreligger ingen åsiktsskillnad mellan honom och oss – men det är här de intressanta valen infinner sig. Givet att vi är demokrater kan vi inrikta oss på ett system som det svenska, med stort utrymme för enkla majoritetsbeslut, eller på ett mer sammansatt, konstitutionellt system, som kan innefatta olika varianter av procedur- och innehållsregler och som har till avsikt att tillfredsställa medborgarna i en mer mångfasetterad och omfattande mening. Vi förespråkar det senare. Emellertid kan man tänka sig en rad olika sådana system: vi ser varje sådant system som vektorer (V1, V2, V3 o s v), bestående av olika kombinationer av "demokrativariabler" eller konstitutionella komponenter. Vi kommer nedan lyfta fram en sådan, generalitetsprincipen, som vi anser förtjänar att uppmärksammas och nyttjas, jämte kompletterande komponenter. Här krävs med andra ord "konstitutionell ingenjörskonst" – helt visst, som påpekats, utförd i ödmjukhet och med stor öppenhet för olika synsätt.

 

Verklighetsbildens betydelse

Har man en instrumentell demokratisyn, som alltså motiverar demokratin, inte utifrån dess eventuellt eviga, inneboende förtjänster, utan utifrån dess goda konsekvenser för mänskligt välmående, blir frågan hur man skall kunna välja rätt demokratiskt system. Tveklöst spelar här förståelsen av verkligheten stor roll – och vi känner oss manade att påpeka, att vi härvidlag finner många nationalekonomer, statsvetare andra samhällsdebattörer aningen naiva i sin syn på politikens drivkrafter och förmåga.

Vi ansluter oss till ett, tycker vi själva, balanserat synsätt på både marknad och politik. Vi tror inte att beslutsfattande i någondera sfären är "perfekt" (eller ens att det är meningsfullt att tala om beslutsfattande i den sortens term), utan istället blir uppgiften att ge båda systemen utrymme i proportion till deras samlade förmåga att producera goda resultat. Hermansson påpekar med tydlighet att marknaden har brister (utifrån något slags icke specificerat kriterium), och det må så vara. Detta klargörande är dock tämligen ointressant, eftersom politiken också har det. Det är här verklighetsbildens relevans blir tydlig. Tror man att det bara finns marknadsmisslyckanden, och inga politikmisslyckanden, blir det självklart följdriktigt, att inte vilja lägga restriktioner på politiskt beslutsfattande: sådana skulle bara försämra tingens ordning. (Om man står för en konsekvensoberoende demokratisyn kan det t o m ses som oväsentligt hur politiken fungerar, bara så länge den verkar under ädla, heliga principer, som den enkla majoritetsregeln. Men detta synsätt avvisar vi, som bekant, och diskuterar det inte vidare.)

När det gäller politiken har emellertid två generella problem identifierats i den ekonomisk-politiska litteraturen: motivations- och informationsproblemet. (De betonades t ex av J S Mill.) Med det första avses att politiker inte alltid önskar fatta beslut i enlighet med allmänintresset, och med det andra avses att de inte alltid kan göra det, p g a att de inte besitter, eller kan besitta, tillräcklig kunskap för att hitta de lösningar som bäst tillfredsställer medborgarna. Båda dessa måste tas i beaktande då det demokratiska systemet utformas, och det förefaller t ex klokt att på konstitutionell väg försöka minska särintressens inflytande över den politiska processen.

 

Metod för en bättre demokrati

Vad kan då göras? Vi har konstaterat att vi vill ha ett demokratiskt system som genererar goda resultat och att detta inte rättframt låter sig göras i ett system där den enkla majoritetsregeln används relativt oinskränkt. Denna insikt kan illustreras med hjälp av ett enkelt spel (presenterat i James Buchanan och Roger Congletons bok Politics by Principle, Not Interest: Toward Nondiscriminatory Democracy, Cambridge University Press, 1998). Argumentets grundläggande logik kan illustreras med en matris (Figur 2) som i sin struktur påminner om det klassiska fångarnas dilemma i spelteorin.

 

 

B1

B2

A1

1,1 I

-1,2 II

A2

2,-1 III

0,0 IV

Figur 2. Utdelningar vid enkel majoritetsregel

Ruta II och III väljs växelvis med växlande magniteter, det gemensamma bästa i ruta I uppnås inte.

Siffrorna i matrisen anger utdelningar för olika individer i olika utfall, som är resultatet av politiska beslut. Den vänstra siffran i varje par anger utdelningen för beslutsfattare A och den högra för beslutsfattare B. Dessa kan ses som perfekta representanter för en beslutande majoritet (A och B har följaktligen aldrig makten samtidigt).

Den som innehar makten kan välja mellan fyra beslut (någon av boxarna I-IV). När A har makten kommer han att välja box III, och när B har makten kommer han att välja box II, då detta ger makthavaren högst utdelning.

Detta illustrerar att den enkla majoritetsregeln ger upphov till ett mindre bra resultat, betraktat från hela samhällets perspektiv, eftersom det i varje period är möjligt att uppnå den totala utdelningen 2 (box I) istället för den totala utdelning på 1 som box II och box III ger upphov till. Problemet är att den majoritet som för tillfället har makten alltid väljer det politiska beslut som ger den egna gruppen störst förmåner, trots att detta beslut utgör en börda för minoriteten.

Modifiera majoritetsregel med generalitetsprincipen

Det är här som behovet av något slags begränsning av den enkla majoritetsregeln kommer in, och vi vill slå ett slag för den s k generalitetsprincipen. Denna ersätter inte, utan godtar och begränsar, den enkla majoritetsregeln. Den säger att medborgarna skall behandlas lika i de politiska beslut som fattas, vilket innebär att de politiska beslut som innebär att medborgare behandlas olika (box II och III) utesluts innan det dagliga politiska beslutsfattandet tillåts börja. Resultatet blir att den majoritet som fattar politiska beslut endast har två, istället för fyra, valmöjligheter: de symmetriska boxarna I och IV (Figur 3). Och eftersom både A och B gynnas privat av utdelningarna i box I, är det den som kommer att väljas — vilket är det optimala utfallet. Spelet förändras alltså genom införandet av en konstitutionell generalitetsprincip, som lägger restriktioner på politikernas beslutsutrymme — till glädje för alla, över tiden.

 

B1

B2

A1

1,1 I

II

A2

III

0,0 IV

Figur 3. Utdelningar vid generalitetsprincip

Den konstitutionella generalitetsprincipen gynnar utfallet för det gemesamma bästa i ruta I.

Resultatet av den politiska beslutsprocessen kan förväntas bli högre med generalitet av två skäl. För det första blir det mindre intressant för olika intressegrupper att påverka politiken till sin egen fördel, eftersom särbehandling utesluts från början. Detta gör att resurser som annars skulle ha använts för lobbying kan frigöras för produktiva ändamål. För det andra är det sannolikt att den ekonomiska effektiviteten ökar, eftersom fördelning av offentliga resurser på basis av hänsyn till vissa grupper försvåras eller utesluts.

Vi vill här anknyta till F A Hayek i The Constitution of Liberty (University of Chicago Press, 1960), där han pläderar för att juridisk tillämpning skall präglas av generalitet, vilket vanligen också är fallet. Detta implicerar likhet inför lagen, i den meningen att lagstiftningen och dess tillämpning inte skall utformas på ett sådant sätt att individer och grupper behandlas olika av domstolarna på basis av att de är en viss typ av individer eller grupper. Den idé som presenterats här handlar om att tillämpa samma slags goda restriktion på det politiska beslutsfattandet. En sådan ordning tror vi ger upphov till goda konsekvenser, både i termer av ekonomins funktionssätt och vad gäller förtroendet för det politiska systemet.

 

Den obegränsade demokratin en parantes?

Möjligen ter sig vårt breda konstitutionella perspektiv något apart för dem som är vana vid den nuvarande svenska konstitutionen, med dess monistiska syn på landets styrelseskick. Vi vill därför betona att vi betraktar det som väsentligt att välja konstitutionella restriktioner som är i samklang med ett lands historia och politiska traditioner. Som Nils Karlson visar i Makt utan motvikt: om demokrati och konstitutionalism (City University Press, 1999), skulle införandet av en mer begränsad demokrati kunna ses som en återgång till en äldre svensk tradition: de senaste decenniernas obegränsade demokrati kan möjligen ses som parantes i svensk konstitutionell historia. De exakta formerna för mer av konstitutionalism kan alltid diskuteras – vi har kommit med ett bidrag till den diskussionen.

Avslutningsvis ställer vi oss alltså tveksamma till en demokratisyn som per definition innefattar en tämligen oinskränkt enkel majoritetsregel. Om en sådan syn motiveras på konsekvensoberoende grunder finner vi den osympatisk; och om den motiveras på instrumentella grunder finner vi den icke övertygande, då den grundas i en uppfattning om vad folkvilja är och hur den politiska verkligheten ser ut som inte stämmer med vår egen. Vi tror istället att det finns goda skäl att komplettera, och ibland kanske ersätta, den enkla majoritetsregeln med mer sammansatta konstitutionella ordningar, just för att öka chanserna för att det politiska systemet levererar beslut som leder till för medborgarna önskvärda resultat. För att travestera Hermansson: Politiken kan aldrig bli mer än villkorligt frigiven.

Niclas Berggren och Fredrik Bergström

Skatter & Välfärd